PAŃSTWO, NARÓD CZ. IV

PAŃSTWO, NARÓD (IV).

 

  Suwerenność narodu czy Sejmu ?

 

Wiceadmirał Marek Toczek

 

Prof. Stanisław Estreicher (1869 – 1939). Reprezentant pokolenia polityków, naukowców i publicystów konserwatywnych wchodzących w dorosłe życie u schyłku XIX wieku w autonomii galicyjskiej. Historyk prawa, członek Akademii Umiejętności, ideolog i strateg, współautor nowej konstytucji. Był synem Karola Esteichera, dyrektora Biblioteki Jagiellońskiej i Stefanii z domu Grabowskich,  wielopokoleniowej rodziny profesorów UJ. Działał w Stronnictwie Prawicy Narodowej, współpracował z jawnie antysanacyjnym środowiskiem gen. Wł. Sikorskiego. Aresztowany wraz z innymi profesorami UJ przez okupanta niemieckiego, zamordowany w Sachsenhausen 28 XII 1939 r.

         Prof. S. Estreicher odróżniał się od reszty swego obozu przywiązaniem do demokracji parlamentarnej , uważał że od demokracji nie da się uciec, a nadanie praw wyborczych wszystkim dorosłym obywatelom  jest aktem nieodwracalnym. Analizując proces tworzenia konstytucji marcowej w swej książce „Nasza Konstytucja”, (Kraków 1922, s. 36 – 49)  wskazuje jak podmiotem suwerenności stał się Sejm, jak tą suwerenność faktycznie utracił naród i jakie daleko idące konsekwencje może to mieć dla ustroju Rzeczypospolitej.

 

Powodem, dla którego konstytucje nowszego typu albo przemilczają, albo tylko, co najwyżej ubocznie wspominają zasadę „zwierzchnictwa ludu” (narodu), jest oczywiście to, że zachodzi pewna sprzeczność pomiędzy deklaracją takiej zasady, a równoczesnym wprowadzeniem przepisów, które tej zasady nie urzeczywistniają dostatecznie. Żadna z tych konstytucji  nie pragnie wprowadzić i nie wprowadza bezpośrednich rządów ludu, jako niemożliwych w praktyce. Wszystkie dzielą władze na trzy funkcje, z których każdą sprawuje sam, lub w konkurencji z innymi, pewien specjalny organ.

Tak więc w praktyce ani lud  – jako ogół poddanych – ani nawet żaden z czynników mających ten lud zastąpić, nie wykonuje władzy zwierzchniej.

Słuszniejszym się więc wydaje istniejący zapis zastąpić stwierdzeniem faktu, że państwo – jako suwerenna organizacja – ma władzę zwierzchnią.

Zarówno forma ustroju państwa, jak i wykonywanie władzy w państwie opiera się na idei rządów w zastępstwie ludu. Stwierdzenie takie wystarcza najzupełniej, aby scharakteryzować typ państwa jako republikę o ustroju demokratycznym, co ze względów praktycznych uważa się za potrzebne.

 

Stanowisko konstytucji polskiej.

Konstytucja polska z 17 marca 1921 roku zajęła w tej kwestii stanowisko odrębne, z wyżej opisanym niezgodne. Stwierdziwszy w swoim art. 1, że „Państwo Polskie jest Rzecząpospolitą”, przechodzi ona w art. 2 do kwestii zwierzchnictwa ludu i postanawia co następuje:

„Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”.

„Organami Narodu w zakresie ustawodawstwa są – Sejm i Senat, w zakresie władzy wykonawczej Prezydent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiednimi ministrami, w zakresie wymiaru sprawiedliwości – niezawisłe Sądy”.

Zdanie pierwsze idzie więc znacznie dalej, aniżeli w konstytucjach „wywodzących”  władze od narodu, lub przyznających tylko, że ona w narodzie w gruncie rzeczy „spoczywa”. Zdanie drugie  z pierwszym zdaniem całkowicie się nie pokrywa, zaprzecza bowiem istnieniu rzeczywistej (bezpośredniej) władzy zwierzchniej narodu, dzieli tę władzę na trzy ułamki i każdą z trzech cząstek powierza do wykonania innemu „organowi”. Jeżeli dodamy, że podział władzy, zapowiedziany w art. 2, nie zostaje konsekwentnie przeprowadzony w dalszych artykułach oraz jeśli stwierdzimy, że art. 2 wnosi równorzędność trzech organów, zaś artykuły dalsze dążą do zabezpieczenia supremacji dla jednego spomiędzy nich – to będziemy musieli postawić sobie pytanie: jaka to myśl polityczna uczyniła dla ustawodawcy pożądanym postawić na czele konstytucji artykuł nie będący w zgodzie ani z przyjętymi w innych konstytucjach poglądami, ani też z dalszym tekstem przepisów zawartych w konstytucji.

Tekst art.2 konstytucji został przyjęty z pewnymi zmianami z projektu rządowego, wniesionego do Sejmu przez ministra spraw wewnętrznych St. Wojciechowskiego. Projekt ten co do swego sformułowania nie był oryginalny, miał swoje źródło w projekcie tzw. Ankiety – zespołu ekspertów kierowanego przez prof. Bobrzyńskiego, który w okresie niespełna miesiąca opracował projekt konstytucji.

Ankieta – przyjęła za podstawę swych prac projekt (nigdzie nie publikowany) zbliżony do tekstu  konstytucji francuskiej. Jeżeli ów „pra-projekt” był istotnie zbliżony do konstrukcji francuskiej, to faktem jest, że art. 2 nie zawierał. Wynika z tego, że wszedł do konstytucji jako pomysł zrodzony na Ankiecie w atmosferze politycznej charakteryzującej luty i marzec 1919 roku. Co więc skłoniło Ankietę do takiego sformułowania?

 

Obawa przed suwerennością Sejmu.

Niemal w tym samym dniu, w którym zbierała się Ankieta, bo 20 lutego 1919 roku, Sejm uchwalił tzw. Małą Konstytucję, która w art. 2 stwierdzała, co następuje:

„Aż do ustawowego uchwalenia tej części konstytucji, która określi zasadniczo przepisy o organizacji naczelnych władz w Państwie Polskim…

1)    Władzą suwerenną i ustawodawczą w Państwie Polskim jest Sejm Ustawodawczy; ustawy ogłasza Marszałek z kontrasygnacją Prezydenta RP, ministrów i odnośnego ministra fachowego.

2)    Naczelnik Państwa jest przedstawicielem Państwa i najwyższym wykonawcą uchwał Sejmu w sprawach cywilnych i wojskowych.

3)    Naczelnik Państwa powołuje Rząd w pełnym składzie na podstawie porozumienia z Sejmem.

4)    Naczelnik Państwa oraz Rząd są odpowiedzialni przed Sejmem za sprawowanie swego urzędu”.

Mała Konstytucja stwarzała więc konstrukcję państwa, w którym całe zwierzchnictwo było niepodzielne w rękach „suwerennego Sejmu”, a więc konstrukcję, która wydawała się politycznie niebezpieczną. Groziła ona wolności obywateli, skoro nie znała żadnych wypróbowanych gdzie indziej hamulców dla władzy ustawodawczej, odbierała władzy wykonawczej wszelki wpływ, a nawet możność samodzielnego działania („wykonawca uchwał Sejmu”) oraz składała całe kierownictwo państwem (nawet spraw wojskowych) w ręce ciała nieprzygotowanego do rządów, niezdolnego do jasnych i szybkich decyzji. Tego rodzaju konstrukcja wywołała w społeczeństwie liczne głosy krytyki, obrady Ankiety przebiegały w takiej atmosferze.

 

Aby się hasłu „suwerenności Sejmu” przeciwstawić szukano innego, bardziej zrozumiałego przez masy hasła. Przysłowiowego „wytrycha” szukano w teorii o suwerenności narodu oraz w koncepcji stworzenia trzech równoległych organów, które w imieniu narodu miałyby zamiast niego rządzić, a siebie wzajemnie kontrolować. Mniej dbając o ścisłość prawniczą przyjęto sformułowanie, iż „władza zwierzchnia należy do narodu”, sadząc że to jest właśnie najsilniejsze sformułowanie myśli, iż nie należy ona do Sejmu.

 

Obawy Ankiety, jak wykazał rozwój stosunków politycznych na podstawie „Małej Konstytucji” okazały się słusznymi. Zaraz po wydaniu „Małej Konstytucji” zaczęły się pojawiać silne prądy pragnące suwerenność Sejmu  ugruntować na stałe. Dość wskazać na projekt posła Mieczysława  Niedziałkowskiego (PPS), który ponad suwerenność również przyznawał Sejmowi najwyższą władzę w państwie, a tylko za pomocą referendum poddawał ją w niektórych wypadkach (art. 15) pod kontrolę Narodu.

Takie to względy tłumaczą wprowadzenie owego sformułowania w projekcie Ankiety. Oględne sformułowanie, że władza „pochodzi od ludu” albo „w gruncie rzeczy spoczywa w ludzie”,  wydawało im się politycznie nie dość silnym i dlatego przyjęli niepoprawne wyrażenie, odpowiadające ideałom Rousseau o bezpośrednich rządach ludu.

Dwa lata później, 17 marca 1921 roku, w nieco innej już sytuacji, przyjęto projekt Ankiety do tekstu uchwalonej konstytucji.

 

Bezpośrednia władza narodu.

Przyznanie Narodowi bezpośredniego wykonywania władzy zwierzchniej, o którym marzył Rousseau i co próbowała urzeczywistnić, bez skutku, konstytucja jakobińska z roku 1793, nie było ideą leżącą w zamiarach twórców konstytucji marcowej, pomimo że użyli powyższego sformułowania.

Konstytucja odrzuciła nawet plebiscyt ludowy w sprawie przyjęcia  ustroju państwowego uchwalonego przez Sejm. Nie przyznano więc Narodowi nawet tej atrybucji, którą teoria nazywa władzą ustrojodawczą (pouvoir constituant). Przyjęła na odwrót fikcję, że pierwszy Sejm ustawodawczy jest identyczny z Narodem („My Naród Polski… na Sejmie ustawodawczym… uchwalamy”), a tym samym jeszcze silniej podkreśliła fakt, iż ludność bezpośrednio władzy ustawodawczej nie wykonuje. Nie zastrzegła także dla Narodu monopolu zmiany czy rewizji ustawy konstytucyjnej. Nie przyjęła także idei referendum ludowego w żadnej jego postaci.

Tak samo w zakresie jurysdykcji i administracji lud nie otrzymał bezpośredniego wpływu na ich wykonywanie. Nie wprowadzono np. odpowiedzialności urzędników przed ludem, nie dano także Prezydentowi Rzeczypospolitej, jako naczelnikowi Egzekutywy, możliwości bezpośredniego odwoływania się do ludu. Należy więc przyjąć, że termin  „władza zwierzchnia Narodu” jest pojęciem użytym w konstytucji tylko w znaczeniu teoretycznym, bez żadnego zamiaru aby je praktycznie w życie wprowadzić

Jaki jest więc w rzeczywistości, nie w teorii, stosunek „Narodu” do idei zwierzchniej władzy państwowej i do tych „organów”, którym według art.2 trzy kierunki władzy powierza?

 

Naród jako organ państwa.

Ten  teoretyczny według Konstytucji podmiot suwerenności państwa, czyli piastun władzy zwierzchniej, ów „Naród Polski” jest narodem nie w znaczeniu etnograficznym, ale politycznym. Jest narodem pojętym jako ogół wszystkich obywateli należących do Państwa Polskiego, w myśl dalszych przepisów, zapewniającym wszystkim obywatelom równy udział w prawach. Tłumaczy się to względami historycznymi oraz wpływem terminologii francuskiej. 

       W tym znaczeniu „Naród” nie jest jakąś masa płynna, pozbawioną zewnętrznej formy, ale przeciwnie jest zorganizowany w kilka różnych ciał, zależnie od tego o jakie prawa polityczne tu chodzi. Najważniejszą organizacją jest ciało wyborcze, utworzone na podstawie ordynacji wyborczej do Sejmu.

Nie należy jednak tego utożsamiać z „władzą zwierzchnią do Narodu należąca” bo owemu ciału wyborczemu nie przysługuje władza suwerenna, jest to tylko organizacja powołana do dokonania jednej, niesłychanie ważnej czynności administracyjnej – wyboru przedstawicieli. Z chwilą jej spełnienia znaczenie tej organizacji gaśnie. Ciało wyborcze nie może samo sprawować ustawodawstwa, nie może wykonywać administracji, nie może dawać poleceń ani pociągać do odpowiedzialności posłów czy funkcjonariuszy państwowych.

Błędem więc byłoby przypisywać jemu władzę  zwierzchnią i czynić go właściwym piastunem suwerenności, czyli identyfikować z państwem, jak to czynią konstytucje uznające „niezależnie” zwierzchnictwa do narodu oraz teorie na takich pozytywnych przepisach starające się oprzeć.

        Doniosłość jego polega nie tylko na tym, że dokonuje jednej z najważniejszej w państwie czynności administracyjnych, tj. wyboru posłów do Sejmu, ale że choć nie prawna, bo te art. 20 i 21 wykluczają, lecz moralna kontrola ciała wyborczego nad przedstawicielami sejmowymi istnieje. Okresy kadencji Sejmu są krótkie, przez co „Naród” ma dość często zastrzeżone sobie prawo dokonywania wyboru.

W okresie kadencji Sejmu, a nade wszystko w toku kampanii wyborczej, opinia publiczna posiadając prawo wolności słowa, ma wielki wpływ, a tym samym decyduje  o przebiegu wyborów i o przyszłej polityce państwowej, a więc de facto opinia publiczna będzie mogła w wysokim stopniu przeciwdziałać aby działalność organów państwowych, wykonujących władzę, nie stała w sprzeczności z wolą większości wyborców.

       Jak wynika z art. 36, stwarzającego inne warunki dla głosowania przy wyborach do Senatu aniżeli do Sejmu, będą istniały w Polsce dwa ciała wyborcze do legislatury: obszerniejsze, obejmujące wszystkich obywateli państwa zdolnych do wykonywania praw publicznych, wybierające do Sejmu oraz analogiczne, ale węższe obejmujące obywateli kwalifikowanych wedle art. 36, wybierające do Senatu. W razie rozwinięcia zasad wypowiedzianych w art. 66 (udział w administracji obywateli, powoływanych drogą wyboru) oraz w art. 76 (wybieranie przez ludność sędziów pokoju) powstaną specjalne organizacje narodu dla dokonywania wyborów do ciał samorządowych i na sędziów pokoju. Organizacje te będą również organizacjami narodu jako organu państwowego, każda dla innego celu i na innej podstawie. Jednakże organizacja dla celu wyborów sejmowych będzie zawsze z nich najważniejsza, a to ze względu na dominujące stanowisko sejmu w porównaniu zarówno do Senatu, jak i innych organów władzy państwowej.

Powyższe, dla celów wyborczych stworzone organa państwowe można by nazwać bezpośrednimi, a przeciwstawić im organa pośrednie, tj. za ich pośrednictwem powstałe, a mianowicie: Sejm i Senat, prezydenta Rzeczypospolitej i ministrów, wreszcie sądy, do których należałoby jeszcze dodać organa samorządowe, w art. 2 nie wymienione.

 

Trzy „organy” i podział władzy zwierzchniej.

Przyznawszy narodowi „władzę zwierzchnią” nasza konstytucja powierza wykonywanie trzech kierunków tej władzy „organom narodu”. Pojęcie „organów narodu” weszło do naszej konstytucji, znowu za pośrednictwem Ankiety. Sięgnięto po nie do nowoczesnej nauki, z tą różnicą że w miejsce pojęcia „państwo” podstawiono słowo „naród”. Teoria „organów” działających w imieniu państwa przyjęła się dość powszechnie w europejskiej literaturze naukowej. Definiuje ona państwo jako korporację, która może działać li tylko za pomocą pewnych swoich „organów”. Ich wola jest  identyczna z wolą państwa. Także państwo jako korporacja nie ma woli różnej od woli tych „organów”.

„Organa” te odpowiadają w zasadzie za trzy kierunki działalności państwa  (ustawodawstwo, administracja i sadownictwo), każdy z nich działając w swoim zakresie wyraża wolę państwa.

Teoria powyższa jest teorią filozoficzną, tłumaczącą istotną naturę państwa, bez względu na jego pewną historyczną formę.  Nasza konstytucja mająca na oku ustrój demokratyczny, wychodzi z założenia, że między narodem a państwem nie ma różnicy i poczytuje trzy organa władzy za organa narodu. Jest w tym niekonsekwencja, bo gdyby pojęcia narodu  i państwa pokrywały się ze sobą, byłby musiał mieć naród przyznaną władzę suwerenną, czego mu konstytucja w praktyce nie przyznała.

Takie działanie – zlanie pojęcia narodu z pojęciem państwa w jedną całość, nie było zamiarem świadomym.  Chodziło o podkreślenie, że powyższe „organa” są równorzędnymi z  innymi powołanymi do życia, przez ów jedyny bezpośredni organ państwa, jakim jest naród.

Dlatego  trafnym jest zapis, że prezydent Rzeczypospolitej reprezentuje na zewnątrz nie naród lecz państwo, że sądy wymierzają sprawiedliwość nie w imieniu narodu lecz Rzeczypospolitej, że poszczególni posłowie  na Sejm i (senatorowie) do Senatu są tylko przedstawicielami narodu, a nie organem narodu, co nie zmienia, że razem wzięci są organem ustawodawczym państwa.

 

(na podstawie książki S. Estreichera „Nasza Konstytucja”, rozdz. „Zasada zwierzchnictwa narodu”, Kraków 1922 r.)

 

 

Julianów, 10 sierpnia 2013 r.        oprac. Marek J. Toczek