Traktat Lizboński do „kasacji” – uzasadnienie wniosku do T. K.

Grzegorz Jaszczura.

                                         Część I

Grzegorz Jaszczura zamieścił ten tekst na swoim blogu.

Temat ciągle aktualny, ale niestety omijany z daleka. Warto się jednak pochylić i zastanowić, czy wówczas wszystko było OK i czy tak naprawdę chodziło tylko o Polskę.

 

Zamieszczam dzisiaj  pisze autor Uzasadnienie do Wniosku do Trybunału Konstytucyjnego RP o rozpatrzenie niezgodności ustawy podstawowej, tj. Konstytucji RP z Traktatem Lizbońskim, podpisanym przez ś.p. L. Kaczyńskiego. Autorem uzasadnienia jest pan Tadeusz Strzelecki.

Zastanawiającym jest, że „polskie” władze od skrajnej lewicy (L. Miller, A. Kwaśniewski – PZPR, SdRP, SLD) do centrolewicy (L. Kaczyński, D. Tusk – PIS, PO) podeszły do tego zagadnienia prawie bezkrytycznie, promując i doprowadzając do podpisania tego aktu prawnego! Zająłem się tą bezmyślnością już kiedyś, zob.http://grzegorzjaszczura.pl/?p=756#more-756, uzasadniając dlaczego nie należało przyjmować, szczególnie bezkrytycznie i bez przeczytania Traktatu Lizbońskiego. Teraz u niektórych następuje zdziwienie mnożącymi się konsekwencjami! A powoli zmierzamy do szczytowego osiągnięcia lewactwa, przedstawionego przykładowo przez Kurta Wimmera w filmie „Equilibrium„! Ultrasocjalistyczne państwo Libria nadchodzi!

Ostrzegam, że uzasadnienie dzisiejsze jest długie i tylko dla wytrwałych.

UZASADNIENIE

A.

Wstępna charakterystyka przedmiotu zaskarżenia

Al.

W części I petitum zaskarżone są niektóre unormowania wprowadzone przez Traktat z Lizbony, przede wszystkim te których rozbieżność z regulacjami Konstytucji R.P. budzi zaniepokojenie działaczy samorządowych, światłych obywateli i patriotów. Intencją wnioskodawcy jest stwierdzenie ich niezgodności z Konstytucją R.P., a tym samym ich destrukcyjną rolą wobec stanu prawnego R.P.

Do uznania Wysokiego Trybunału pozostawiają wnioskodawcy czy orzeczenie dotyczyć będzie art. l i art. 2 Traktatu Lizbońskiego w częściach ustalających treść kwestionowanych postanowień Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE), czy też wprost tych postanowień. Wydaje się, że orzeczenie wprost o finalnie sprecyzowanej treści kwestionowanych postanowień TUE i TFUE zawartej w urzędowych skonsolidowanych tekstach jest w pełni uzasadnione, zwłaszcza wobec pokrętnej lub wręcz wadliwej techniki legislacyjnej zastosowanej w Traktacie z Lizbony.

W dokumencie tym nie podaje się pełnego brzmienia zmienionych [a w istocie nowych] postanowień traktatowych lecz jedynie zastępuje się jedne wyrazy innymi, dokonuje się tylko zmiany kolejności artykułów oraz w odniesieniu do TFUE, nową (inną) treść wprowadza się za pomocą dwojakiego rodzaju zmian stosowanych równolegle:

„horyzontalnych ” (A) i „szczegółowych ” (B).

W wielu przypadkach utrudnia to a wręcz uniemożliwia jednoznaczną identyfikacje i przypisanie kwestionowanie „finalnych” postanowień konkretnej jednostce redakcyjnej Traktatu z Lizbony.

Staranne zapoznanie się z Traktatem i kwerenda w dostępnej bazie danych ugruntowały przekonanie wnioskodawców, że wszystkie kwestionowane postanowienia T.U.E. i TFUE są niezgodne z Konstytucją R.P. niezależnie od argumentacji spoza zakresu stricte prawnego.

A.2. w części II petitum samodzielnym przedmiotem zaskarżenia jest Deklaracja (nr 17) odnosząca się do pierwszeństwa, dołączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony (dalej: Deklaracja nr 17).

Deklaracja ta została dwukrotnie ogłoszona – w identycznym brzmieniu – w polskojęzycznej edycji Dziennika Urzędowego UE (zob. odnośnik 3 w petitum). W Dz. U. UE seria C nr 360 z 17 grudnia 2007 r., w którym ogłoszony jest pełny tekst polskojęzycznej edycji Dziennika Urzędowego UE (zob. odnośnik 3 w petitum). W Dz. U. UE seria C nr 360 z 17 grudnia 2007 r., w którym ogłoszony jest pełny tekst Traktatu z Lizbony, mowa jest o akapicie końcowym „konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich…”, natomiast w Dz. Urz. UE seria C nr 115 z 9 maja 2008 r., w którym ogłoszone są skonsolidowane teksty TUE i TFUE, mowa jest o Akcie końcowym „konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony, podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r”. Są to jednak różnice nieistotne, ponieważ tekst Deklaracji nr 17 w obu wypadkach jest identyczny.

Podpisanie Aktu końcowego nastąpiło jednocześnie z podpisaniem Traktatu z Lizbony. Podpisy pod Aktem końcowym, przy adnotacji „Za Prezydenta Rzeczypospolitej”, złożyli Donald Tusk i Radosław Sikorski (Dz. Urz. UE z 2007. seria C, nr 306, str. 245), tym samym przyjmując w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej treść Deklaracji nr 17.

Deklaracja ta nie ma wprawdzie kwalifikowanego statusu, jaki norma traktatowa przyznaje protokołom i załącznikom dołączonym do Traktatów (por. Nowy art. 51 TUE).

Jednakże w istocie, niezależnie od nazwy i sposobu zredagowania, ma ona cechy regulacji o charakterze normatywnym, o czym jest mowa niżej, w części E. l uzasadnienia.

Ze względu na rażącą niekonstytucyjność formy i treści tej regulacji wymaga ona, w przekonaniu wnioskodawcy, zbadania przez Trybunał Konstytucyjny R.P.

Kognicja Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do Deklaracji nr 17 nie budzi wątpliwości. Akt końcowy, do którego dołączono zaskarżoną Deklarację nr 17, ma bowiem taki sam status, jaki miał Akt końcowy związany z przystąpieniem Polski i innych państw Unii Europejskiej (Dz. U. RP z 2004 r. nr 90, póz. 864). Dlatego, zdaniem wnioskodawcy, do Aktu końcowego towarzyszącego Traktatowi z Lizbony odnosi się mutatis mutandis ocena prawna Trybunału Konstytucyjnego zawarta w uzasadnieniu jego wyroku z 11 maja 2004 r., sygn. K18/04: „Trybunał Konstytucyjny, traktując Akt końcowy jako integralny element Traktatu akcesyjnego, obejmuje oceną konstytucyjności unormowań Traktatu akcesyjnego również odpowiednie postanowienia Aktu końcowego, dokonując oceny przy zastosowaniu przywołanych przez wnioskodawców poszczególnych wzorców kontroli zgodności z Konstytucją”.

To pozwoliło Trybunałowi uczynić ów Akt końcowy przedmiotem orzeczenia w sprawie akcesyjnej (pkt. 3 sentencji powołanego wyroku).

Wnioskodawca zwraca ponadto uwagę na dwoisty charakter Deklaracji nr 17 z punktu widzenia art. 188 Konstytucji.

Z jednej strony jest ona integralnym elementem procesu zawarcia i ogłoszenia Traktatu z Lizbony jako umowy międzynarodowej.

Uzasadnia to, zgodnie z przytoczonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, kognicję Trybunału na podstawie art. 188 pkt l Konstytucji. Z drugiej strony Deklaracja nr 17 jest wspólnym aktem „przedstawicieli rządów państw członkowskich”, formalnie działających „za” głowy państw, w szczególności „za prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej” (por. wyżej). Ponadto uzasadnia to uznanie, że zaskarżony dokument stanowi szczególny przypadek „przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe” w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji.

Deklaracja, jako produkt konferencji międzyrządowej, w żadnym wypadku nie jest aktem pochodnego (wtórnego) prawa unijnego, ponieważ nie pochodzi od organu Unii. Dlatego nie odnoszą się do niej sygnalizowane niżej ograniczenia właściwości Trybunału Konstytucyjnego w sprawach badania aktów prawa pochodnego.

A.3. W części III petitum przedmiotem ewentualnego zaskarżenia – zaskarżenia jedynie o tyle, o ile Trybunał Konstytucyjny nie stwierdziłby niekonstytucyjności postanowień traktatowych wskazanych w części I pkt l lit. b i pkt 2 lit. b petitum – jest pominięcie legislacyjne. A Wnioskodawca zarzuca, że zgodzie ustawodawcy na związanie Traktatem z Lizbony w zakresie tych postanowień nie towarzyszy ustawowe unormowanie, które jest niezbędne do stosowania kwestionowanych postanowień TUE i TFUE przez władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej w sposób zgodny z Konstytucją.

Ponieważ w części III petitum jest ustawa uchwalona (po raz pierwszy) w szczególnym trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji przez obie izby ustawodawcze, zdaniem wnioskodawcy należy w tym zakresie przyjąć, że w rozumieniu art. 27 pkt 2 ustawy z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, póz. 643 ze zm.) akt objęty wnioskiem wydały Sejm i Senat (a nie tylko Sejm), co uzasadnia udział obu izb w postępowaniu przed Trybunałem w charakterze uczestników postępowania.

B.

Zarzut niekonstytucyjności zaskarżonych postanowień traktatowych (część I petitum)

B.l. Implikacje konstytucyjnego wzorca kontroli dla oceny tych postanowień.

B. 1.1. Co do zasady unijny pracodawca pierwotny, którym są łącznie wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, ma prawo wprowadzenia zmian w treści traktatów. Nie jest ono jednak nieograniczone. Państwo, dla którego najwyższym źródłem stanowionego prawa jest jego konstytucja, z którą zgodne muszą być wszystkie zawierane umowy międzynarodowe akty pochodne, a takim państwem bez wątpienia jest Rzeczpospolita Polska, może przyjmować jedynie takie zmiany traktatowe, które są zgodne ze wszystkimi materialnymi i proceduralnymi warunkami przekazywania kompetencji swoich organów państwowych strukturom istniejącym poza systemem tych organów.

W uzasadnieniu wspomnianego już wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K18/04, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Konstytucja RP zawiera „istotne zabezpieczenia przed zbyt łatwym bądź zbyt niewystarczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji poza system organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej”.

Przekazanie, o którym mowa, musi uwzględniać ograniczenia zawarte w art.90 Konstytucji RP. Artykuł ten, jako przepis wyjątkowy, musi być interpretowany ściśle i z uwzględnieniem jego kontekstu, jaki stanowią art. 4 i art.8 ust. l Konstytucji oraz wyrażona w jej preambule zasada suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny.

Przekazanie to może nastąpić w ściśle określonych ramach art. 90 ust. l Konstytucji oraz z zachowaniem kwalifikowanego demokratycznego trybu określonego w ust. 2 i 3 tego artykułu, a przy tym nie może prowadzić do pozbawienia Narodu Polskiego jego pozycji suwerena decydującego o sprawach Rzeczypospolitej bezpośrednio albo za pośrednictwem wybranych przedstawicieli, co gwarantuje art. 4 Konstytucji.

Przekazanie nie może także prowadzić do sytuacji, w której zostanie podważony – czy to bezpośrednio, czy choćby tylko pośrednio – fundament suwerennego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest nadrzędna moc prawna Konstytucji RP zgodnie z jej art. 8 ust. l. Fundament ten został tak oto scharakteryzowany przez Trybunał Konstytucyjny: „Konstytucja pozostaje zatem – z racji swej szczególnej mocy – »prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej« w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji »w niektórych sprawach«. Z racji wynikającej z art.8 ust. l Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania” (uzasadnienie wyroku w sprawie K 18/04).

Konstytucja musi zachować funkcje normatywnej gwarancji suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej.

Jest to możliwe tylko wówczas, kiedy zarówno na etapie przekazywania kompetencji organizacji międzynarodowej, jak i na wykonywania przekazanych kompetencji jest efektywnie gwarantowana zgodność z konstytucją RP zarówno samego aktu przyznania kompetencji, jak i wszelkich aktów stanowionych w ramach przyznanych kompetencji.

Zgodność z Konstytucją RP jest zaś efektywnie gwarantowana wtedy i tylko wtedy, kiedy akty które maj ą obowiązywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub wiązać ją w stosunkach zewnętrznych objęte są kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

„Dopóki jakaś konstytucja nie zna (…) gwarancji możliwości unieważnienia [przez sąd konstytucyjny] niezgodnych z nią norm dopóty z techniczno prawnego punktu nie ma ona charakteru aktu o pełnej mocy wiążącej, vide: (H. Kelsen, Istota i rozwój sądownictwa konstytucyjnego, „Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego”, t. XXXI, Warszawa 2009, s. 63).

W przekonaniu wnioskodawcy nie do pogodzenia z art. 8 ust. l Konstytucji RP jest, niemająca żadnego oparcia w postanowieniach Traktatów, tzw, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (unijnego) przed prawem krajowym w takim znaczeniu, jakie pojęciu temu nadano w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (obecnie Unii Europejskiej; dalej ETS). Pogląd ten zostanie rozwinięty niżej, w części E uzasadnienia.

B. 1.2. Z racji wyjątkowego charakteru art. 90 ust. 1-3 Konstytucji oraz zakresu jego stosowania bezpośrednio dotykającego fundamentalnej wartości konstytucyjnej, jaką jest możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny przez Naród Polski (por. Preambułę Konstytucji), przepis ten musi być interpretowany ściśle. Dotyczy to w szczególności trzech restrykcyjnych warunków przekazania kompetencji tylko „w niektórych sprawach”, tylko „organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu” i tylko „na podstawie umowy międzynarodowej”.

Z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. l Konstytucji oraz w związku z wyrażoną w jej preambule zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny wynikają m.in. następujące warunki (ograniczenia) dopuszczalności przekazania kompetencji poza system organów państwowych Rzeczypospolitej Polskiej:

1. przekazanie może nastąpić wyłącznie na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego

2. może ono dotyczyć tylko niektórych kompetencji organów państwowych

3. przekazywane kompetencje muszą być z góry dostatecznie określone w akcie przekazania, w sposób odpowiadający zasadzie ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji

4. akt ten może mieć wyłącznie formę umowy międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita polska

5. umowa taka może wejść w życie dopiero po jej ratyfikowaniu przez Rzeczpospolitą Polską

6. ustawa upoważniająca Prezydenta RP do dokonania ratyfikacji musi być uchwalona w szczególnym trybie – większością 2/3 głosów w Sejmie i Senacie

7. ustawę taką może zastąpić jedynie zgoda wyrażona bezpośrednio przez Naród w referendum ogólnokrajowym

8. zarówno akt przekazania kompetencji (umowa międzynarodowa), jak i ustawa wyrażająca zgodę na takie przekazanie muszą być zgodne z Konstytucją RP, a zgodność ta musi być efektywnie gwarantowana

9. akty stanowione przez organizację międzynarodową w ramach przekazanych jej kompetencji, o ile dotyczą praw i obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej lub jej obywateli, musza uwzględniać wolę Narodu Polskiego wyrażoną przezeń bezpośrednio lub przez wybranych przedstawicieli

10.akty te muszą być zgodne z Konstytucją RP, a zgodność ta musi być efektywnie gwarantowana.

Niektóre z powyższych warunków wymagają dokładniejszej analizy, która zostanie przedstawiona niżej.

B. 1.3. pod pojęciem „organizacja międzynarodowa” w rozumieniu art. 90 ust l Konstytucji nie można rozumieć dowolnej struktury zrzeszającej państwa. Pojęcie to na pewno nie obejmuje państwa federalnego. W takim państwie władze szczebla centralnego (nazwanego „rzeszą”, „unią”, „związkiem” lub podobnie) mają kompetencje do decydowania, przynajmniej w pewnym zakresie, o losach państw zrzeszonych nawet wbrew ich woli. W ustroju państwa federalnego człony federacji w czasie, kiedy pozostają w związku, nie są państwami suwerennymi. Jeżeli państwo federalne ma charakter demokratyczny, to wszyscy jego obywatele stanowią naród konstytucyjny to państwo (demos, constitutive pepople, peuple de 1′etat, Staastvolk), który jest nadrzędnym podmiotem władzy w całym państwie, niezależnie od tego, czy w ramach federacji wyodrębnia się (z reguły według kryteriów językowo -etnicznych) odrębne narody sfederowane czy też nie.

Państwo federalne, jak każde państwo suwerenne, posiada także „kompetencję do ustanawiania własnych kompetencji” (competence de la competence, Kompetenz- Kompetenz), a nie tylko wykonuje kompetencje powierzone mu przez państwa sfederowane.

Przeciwieństwem takiej „metakompetencji” jest zasada zwana zasadą kompetencji powierzonych w nowym art. 5 ust. l i 2 TUE lakonicznie zwana „zasadą przyznania”. W orzecznictwie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (dalej: FTK) precyzyjnie określa się jako zasadę ograniczonego powierzenia poszczególnych kompetencji (Prinzip der begrenzten Einzelermachtigung). Zasada ta jest konstytutywnym elementem klasycznego pojęcia organizacji międzynarodowej, w szczególności legła ona u podstaw pierwotnej koncepcji Wspólnot Europejskich.

Polski ustrojodawca, tworząc w 1997 r. art. 90 Konstytucji i mówiąc w jego ust. l o „organizacji międzynarodowej”, nie mógł abstrahować od konstytutywnej doniosłości tej zasady.

„Organizacja międzynarodowa”, o której mowa w tym przepisie, nie jest również organizacją ponadnarodową. Pojęcie organizacji ponadnarodowej (supranational union) nie jest skonfliktowane w prawie międzynarodowym, ale w naukach prawnych i politycznych występuje ono coraz częściej i to właśnie w odniesieniu do ewolucji Unii Europejskiej.

Przeważnie wymienia się dwie cechy definicyjne takiej organizacji: podejmowanie decyzji większością głosów w jej organach stanowiących i – jednocześnie – kompetencję do stanowienia w takim większościowym trybie przepisów prawnych wiążących zarówno państwa członkowskie, jak i osoby prywatne (por. R. Baubock, Why European Citizenship? Normative Approaches to Supranational Union, Theoretical Inąuiries in Law” 2007, nr 2).

Organizacja międzynarodowa, której Polska może przekazać niektóre kompetencje organów państwowych – taka, jakiej model zakłada polski ustrojodawca w art. 90 ust. l Konstytucji – to zatem organizacja zrzeszająca na zasadzie równości suwerenne państwa, które za pośrednictwem jej instytucji przyjmują wspólne regulacje i podejmują wspólne działania, to organizacja, której ustrój w pełni realizuje zasadę suwerennej równości wszystkich państw. Zasada ta, która znalazła wyraz w art. 2 ust. l Karty Narodów Zjednoczonych, jest jedną z fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego.

Nie do pogodzenia z tą zasadą jest, aby w organie stanowiącym organizacji międzynarodowej, w którym reprezentowane są państwa członkowskie, w istotnych sprawach ich bezpośrednio dotyczących dysponowały one różną „siłę głosu” zależnie od liczby obywateli (co jest charakterystyczne dla państwa federalnego) czy jakiegokolwiek innego kryterium różnicującego.

Wyklucza ona także, aby jakiekolwiek państwo członkowskie podlegało dotyczącym żywotnych spraw jego instytucji i obywateli regulacjom przyjmowanym przez inne państwa większością głosów, choćby była to „większość kwalifikowana”, o ile samo nie ma woli przyjęcia danej regulacji.

Przekazanie przez Rzeczpospolitą Polską kompetencji, które mogą być wykonywane wbrew jej woli, a z woli innych państw członkowskich, zdolnych stworzyć „odpowiednią” większość bez Polski, oznacza w istocie, że Polska przekazuje kompetencje nie organizacji międzynarodowej w rozumieniu art.90 ust. l Konstytucji, lecz innym państwom, które mogą narzucać swą wolę naszemu państwu. W konsekwencji oznacza to także, iż Rzeczpospolita Polska przestaje być państwem suwerennym.

Suwerenność nie jest cechą stopniowalną. Państwo jest albo suwerenne – nie podlega decyzjom innych mocy podejmowanych bez jego zgody, albo jest niesuwerenne. Stopniowalny jest jedynie stan braku niesuwerenności.

CDN