UNIJNA SUBWENCYJNA POMOC DLA POLSKI W OKRESIE PRZEDAKCESYJNYM
dr Ryszard Ślązak
Fundusz Phare został utworzony mocą Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3906/89 z dnia 18 grudnia 1989 r. w sprawie pomocy gospodarczej dla Polski i Węgier, w celu wspierania w tych krajach, a następnie także w innych państwach kandydujących, przemian społeczno-gospodarczych w okresie przed- i poakcesyjnym.
Memorandum zostało zawarte pomiędzy Komisją Wspólnoty Europejskiej, a rządem Rzeczpospolitej Polskiej, w dniu 24 grudnia 1998 roku w Warszawie. Memorandum określa ramy techniczne, prawne oraz administracyjne mające zastosowanie przy wprowadzaniu w życie przedsięwzięcia, tzn. programu, w zgodności z warunkami ogólnymi porozumienia ramowego zawartego pomiędzy rządem Polski, a Komisją Wspólnoty, w dniu 31 maja 1990 roku. Memorandum jest zawierane dla każdego programu realizowanego w ramach tego funduszu pomocowego. Programowo zawiera szczegółowe przepisy i warunki wykorzystywania przez odbiorcę środków pomocowych w procesie realizacji danego programu, który składa się przeważnie z kilku projektów. Ta unijna pomoc rodzajowa zwana funduszem pomocowym, w Komisji z finansowego punktu widzenia jest określana dotacją wspólnotową dla określonego kraju w okresie przedakcesyjnym.
Memorandum finansowe dla polskiego programu przygotowawczo-pomocowego na poszczególne lata, miało określony czasookres realizacji. Wysokość pomocy dla Polski, np. w programie ’98 została określona na 64 667 000 ECU/Euro. W następnych, analogicznie określono w nich wartość oraz ostateczny termin wykorzystania unijnych środków pomocowych przyznanych Polsce, i wszystkie kontrakty na realizację tego programu musiały być podpisana w tym terminie lub posiadać promesą realizacji w dłuższym terminie, na co Komisja musiała wyrazić uprzednio zgodę na tzw. przedłużenie terminu końcowej realizacji.
Przyznane Polsce środki w ramach tego programu pomocowego powinny być wykorzystane w terminie memorandum, a niewykorzystane unijne środki uległy anulacji, czyli przepadały pomocobiorcy. Analogicznie, wszystkie płatności z tytułu realizacji programu i jego projektów powinny być również wydatkowane w terminie memorandum. Zgodnie z warunkami memorandum Komisja mogła w wyjątkowych okolicznościach udzielić zgody na odpowiednie przedłużenie okresu kontraktowania lub płatności, jeżeli pomocobiorca złożył w odpowiednim czasie właściwie uzasadniony wniosek. Z zapisu w memorandum wynika, że wszystkie środki niewydatkowane w terminie będą Komisji zwracane, a przyznawane na projekt środki były bezpośrednio kierowane przez Komisję do polskiego rządu. Okres wydatkowania przyznanych środków został nawet dwukrotnie w memorandum zapisany, że dotyczy wyłącznie terminu memorandowego i nie obejmuje żadnych wydatków polskich sprzed daty podpisania, ani żadnych po dacie płatności i realizacji memorandum, czyli programu i jego projektów.
1. Finansowanie projektów przed i akcesyjnych
Memorandum określa limity, w ramach których były realizowane zobowiązania Wspólnoty, i realizowane płatności na podstawie zatwierdzonych kontraktów i kosztorysów dla poszczególnych projektów. Zobowiązanie dotacyjne Wspólnoty było zależne od wkładu finansowego pomocobiorcy, określonego jako odbiorca, bądź z innych źródeł lub funduszy realizowane w tych samych terminach, w których były dostępne – wydatkowane środki własne pomocobiorcy. Finansowaniem komisyjnym były objęte jedynie te kontakty, które zostały zawarte przed datą wygaśnięcia memorandum, a wydatkowanie środków dla kontraktów zawartych przed upływem memorandum mogło mieć miejsce, za odrębną zgodą Komisji, maksymalnie przez okres 12 m-cy po wygaśnięciu memorandum. Ten ostatni warunek miał charakter fakultatywny, praktycznie Komisja wymagała, zgodnie z wymogiem ogólnym zapisanym w preambule memorandum, wydatkowania środków unijnych w okresie memorandum, co radykalnie utrudniało terminowe wykorzystanie unijnych środków pomocowych. Każdorazowe wydatkowanie środków unijnych po terminie memorandum miało być i było odrębnie rozpatrywane i zatwierdzane przez Komisję.
Dla korzystania – wykorzystania dla płatności tych unijnych środków, pomocobiorca musiał przedstawić Komisji (przedstawicielowi Komisji w Polsce) wnioski o finansowanie w formie programu prac w zgodności z harmonogramem uprzednio uzgodnionym z komisją przy podpisywaniu memorandum. Podpisaniu memorandum towarzyszył harmonogram prac, kosztorys wydatków i szczegółowe procedury postępowania czynnościowego i zamiarów przetargowych.
Każdy kontrakt zatwierdzony przez delegata Komisji musiał zawierać wysokość i termin płatności oraz wymagane przez przedstawiciela Komisji, określone przez niego dokumenty. Pomocobiorca korzystający z unijnej dotacji, określony jako pośredni odbiorca – jednostka wdrażająca projekt, musiał przedstawić Komisji program pracy, przedłożyć kontrakty, które miały być zawarte dla wdrożenia projektu do zatwierdzenia Komisji. Odbiorca unijnych środków pomocowych, czyli minister finansów miał też obowiązek rozliczać się przed Komisją z odsetek od unijnych środków, które zostały skierowane przez Komisję na jego rachunek bankowy otwarty dla celów wdrażania programu, tylko wówczas, jeżeli niecała dotacja została rozdysponowana na podmioty wdrażające dany lub dane projekty z tego programu.
Memorandum przyzwalało na zaliczkowe korzystanie ze środków unijnych w oparciu o przygotowane i zatwierdzone uprzednio kosztorysy projektowe, jako tzw. pierwszej raty unijnej płatności, w wysokości 20 % szacunkowej kwoty kosztu projektu zatwierdzonego przez Komisję, dla ułatwienia realizacji projektu. Pozostałe raty płatności mogły być uruchomione na zasadzie symetrii, czyli współfinansowania krajowego. Jeżeli nastąpiło finansowanie projektu, częścią wydatku krajowego, to wówczas mogło nastąpić uruchomienie płatności z części unijnej, w zbliżonych kwotach. Tak więc płatności unijne miały charakter niejako wtórny, najpierw finansowanie prac projektowych następowało dotacją krajową rządu, a potem dopiero można było wykorzystać dotację unijną dla regulacji zobowiązania jednostki wdrażającej projekt. Ta zasada miała charakter symetrii źródłowej, krajowego i unijnego, natomiast wymogiem było zawsze wcześniejsze, ostatecznie równorzędne czasowo i kwotowo, wydatkowanie środków krajowych, czyli zawsze najpierw musiała nastąpić płatność pomocobiorcy – wdrażającego produkt ze środków budżetowych państwa, lub własnych, i dopiero potem nastąpiła płatność drugiej połowy zobowiązania pomocobiorcy ze środków unijnych.
Ponadto w memorandum określono jako warunek ogólny wymóg procedur, które należy stosować przy zawieraniu kontraktów na wykonanie prac, dostaw czy kontraktów na współpracę techniczną. Określono też warunki uczestnictwa. Pierwszym warunkiem uczestnictwa była równość tych warunków w kontraktach poprzez publikację zaproszeń do przetargów w kraju pomocobiorczym i we Wspólnocie. Drugim warunkiem była zgodność warunków kontraktowych z przyjętymi wzorami międzynarodowymi, takimi jak ogólne przepisy i warunki kontraktów na dostawy finansowane ze środków funduszu Phare.
Dla każdego projektu Komisja wyznaczyła swojego konsultanta, który był finansowany z puli środków pomocowych przyznanych krajowi pomocobiorczemu. Koszt utrzymywania konsultanta w Polsce w dwóch tytułach obciążał stronę polską – pomocobiorczą, raz – pomniejszał pulę przyznanych dla projektu unijnych środków, a w drugim strona polska pokrywała również z własnych środków koszt jego utrzymania, biura, podróży po Polsce, łączności, koszty socjalne oraz jego asystenta – personelu pomocniczego. Te warunki pozornie były bezanalitycznie przyjmowane, bo stronie polskiej przysługiwał nadzór nad doradcą przedakcesyjnym, jego kosztami, ale tego czynnika praktycznie nie wykorzystywano, co w oczach tych sygnatariuszy czyni nas naiwnymi. Komisja w memorandum finansowym uwarunkowując, określiła że:
Kontrakty dotyczące współpracy technicznej, które mogą mieć formę umów w sprawie analiz, nadzoru prac lub umów w sprawie pomocy technicznej będą zawierane po bezpośrednich negocjacjach z konsultantem lub po zaproszeniu do udziału w przetargu, jeśli przemawiają za tym powody natury technicznej, ekonomicznej lub finansowej. Warunek ten był wykorzystywany przez stronę unijną do narzucania polskiej stronie zagranicznego partnera kontraktowego, nawet do wykonania analiz, co zapewniało wzrost ich eksportu usługowego do Polski. Kontrakty były wynegocjowane w Komisji, a potem zawarte przez pomocobiorcę lub nawet bezpośrednio przez Komisję z wykonawcą.
Jeśli kontrakty były zawierane przez stronę polską, to Komisja przedstawiała krótką listę zawierającą jednego lub kilku wskazanych kandydatów kontraktowych wybranych rzekomo na podstawie kryteriów gwarantujących ich kwalifikacje, doświadczenie oraz niezależność oraz biorąc ich dostępność dla danego projektu. Warunek ten eliminował całkowicie podmioty polskie z jakiegokolwiek wykonawstwa czy usługobiorstwa wykonawczego programów Phare. Wszyscy wykonawcy, czy dostawcy kontraktowi byli wyłącznie zagraniczni, zwiększającymi import usługowy i towarowy Polski i zwiększającymi wydatki dewizowe państwa.
Dopuszczono możliwość zastosowania bezpośrednich procedur kontraktowych – negocjacji Komisji z wykonawcą kontraktu, gdzie Komisją proponowała wykonawcę lub dostawcę, a odbiorca – pomocobiorca mógł wybrać tego, z którym zamierza współpracować i podpisać kontrakt. Wyboru własnego został pozbawiony, a podmioty polskie zostały całkowicie wyeliminowane, jakby Polska nie miała żadnego podmiotu zdolnego wykonać jakiekolwiek zadanie leżące w procesie przygotowywania państwa i jego instytucji państwowych do funkcji i zadań państwa członkowskiego.
W przypadku zastosowania przez odbiorcę procedury przetargowej, w pełnym tego słowa znaczeniu, kontrakt miał być przyznany temu kandydatowi, który miał przedstawić ofertę uznaną (zatwierdzoną przez Komisję i odbiorcę) za najkorzystniejszą ekonomicznie. Faktycznie to Komisja zatwierdzała każdą ofertę i ona wskazywała jako kandydata wykonawcę zawsze zagranicznego ze starych krajów członkowskich.
a) Warunki celne i odprawowe dla podmiotów unijnych.
Pomocobiorca – Polska została zobowiązana do udzielenia zezwoleń na wwóz do Polski profesjonalnego wyposażenia dla realizacji projektów z zastosowaniem istniejących przepisów prawnych w jego kraju, oraz zezwoleń wywozowych. Nie określono natomiast czy dla tego warunku stosuje się odprawy warunkowe lub ostateczne. Wyłączenie tych warunków i wymogów w Polsce mogło sprzyjać spekulacji handlowej i nielegalnemu wywozowi z Polski bez kontroli celnej różnych dóbr, jak to parokrotnie prasa polska informowała opinię publiczną. Praktycznie i faktycznie konsultanci/doradcy projektowi opuszczający Polskę byli pozbawieni kontroli celnej wywożonych dóbr jako mienia gospodarstwa domowego i zawodowego.
b) Warunek importowy i kontroli dewizowej
Warunkiem memorandowym odbiorca – pomocobiorca został zobowiązany do wydania zezwoleń importowych oraz zezwoleń na nabycie środków dewizowych i zobowiązywal się nie dyskryminować państw członkowskich Wspólnoty oraz 12 innych krajów europejskich, w tym Albanię, Bułgarię, Republikę Macedonii i 10 innych krajów, które przystąpiły do Unii w roku 2004.
Środki pomocowe z funduszu Phare nie mogły być przeznaczone na finansowanie podatków, ceł i innych opłat importowych, a towary importowane nabywane za środki z dotacji unijnej były zwalniane z opłat celnych, ceł przywozowych, podatków oraz obciążeń fiskalnych mających równoważne skutki. Strona polska była zobowiązana do natychmiastowego wydania towarów importowanych, z miejsca przekroczenia granicy, kontrahentowi w celu natychmiastowego wykorzystania dla celów projektowych, bez względu na jakiekolwiek opóźnienia lub spory dotyczące zobowiązań celnych lub podatkowych.
c) Warunki podatkowe dla unijnych osób i podmiotów
Osoby fizyczne z krajów Unii oraz unijne podmioty gospodarcze realizujące kontrakty w Polsce w ramach programu Phare zostały zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych, natomiast takie polskie osoby prawne i fizyczne, gdyby realizowały takie kontrakty, nie zostały zwolnione z tych podatków. W dodatku, zagranicznym osobom fizycznym (unijnym) realizującym kontrakty Phare w Polsce przyznano kolejny przywilej, że wwiezione przez nich do Polski artykuły gospodarstwa domowego, ich mienie do użytku osobistego (rodziny) było zwolnione z wszelkich opłat i podatków w Polsce i osoby te mogły wg uznania te dobra wywieść z Polski przy opuszczaniu kraju po zakończeniu pracy lub mogły to mienie wg uznania rozdysponować w Polsce. Tak zawarta klauzula sprzyjała spekulacjom i czarnorynkowym operacjom handlowym. Ten zapis klauzulowy nie precyzował obowiązku celnej odprawy warunkowej lub ostatecznej nawet do samochodów osobowych i nie określał czy strona polska musiała na koszt państwa ubezpieczać ich mienie na okres ich czasowego pobytu w Polsce.
d) Memorandowe kłauzule –płatności i waluty płatności
Środki finansowe z przedmiotowej unijnej dotacji funduszu Phare były po bezpośrednich uzgodnieniach przedstawicieli Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej z przedstawicielami Komisji przekazywane na rachunek dewizowy ministra finansów w NBP i pozostawały w jego dyspozycji do czasu ich rozdysponowania na projekty w Polsce lub złożenia przez UKIE dewizowego zlecenia płatniczego za import towarów lub usług dla projektu, lub złotowego zlecenia płatniczego dla polskiego realizatora projektu.
Do rozliczeń bieżących w pierwszym roku realizacji projektów np. z roku 2001 należało przyjąć, jeżeli nie kurs bieżący, to przynajmniej kurs średni złotego do ECU z roku 2000 ogłaszany przez NBP. Ponieważ rozliczenia z wykorzystania unijnych środków pomocowych z funduszu Phare w Polsce są prowadzone na szczeblu UKIE i podległej mu Fundacji „Fundusz Współpracy”, do której UKIE delegował funkcje rozliczeniowe i obsługę dewizową. Fundacja ta jest odpowiedzialna za prawidłowe stosowanie zasad, mechanizmu i techniki rozliczeniowej, a głównie prawidłowego kursu walutowego w rozliczeniu pomocy unijnej. Pomocobiorca – realizator projektu dotychczas nie dokonywał żadnych rozliczeń dewizowych, i z tego powodu w tym przedmiocie w gronie kadry kierowniczej pomocobiorcy występuje słaby stan wiedzy walutowej. Problematyka kursu powinna być powszechnie znana a nie jest znana i to na każdym stanowisku pracy, na którym opracowuje się jakiekolwiek materiały z realizacji projektów, ewidencjonuje się dane czy opracowuje sprawozdania z realizacji projektów i ich finansowania, niezależnie z jakiego źródła środki finansowe na ich finansowanie pochodzą.
Pomocobiorcy sporządzają sprawozdania z realizacji projektów finansowanych dotacją unijną, środkami budżetu Państwa i ze środków własnych, w których wydatki krajowe przelicza się, po zastosowaniu kursu dewizowego, na równowartość dewizową wyrażoną w Euro. Choćby z tego względu zasady kursowe powinny być znane. Niewłaściwe zastosowanie do przeliczeń kursu walutowego złotego, pociąga za sobą szereg błędów i wypacza rozmiary pomocy rządowej. Niższy kurs powoduje przy limicie zobowiązania kwotowego, czy udziałowego państwa, jego mniejsze kapitałowo zaangażowanie. Błędem poważnym było przyjmowanie przez UKIE i jego fundację „Fundusz Współpracy” jednego stałego kursu dewizowego złotego dla dwuletniego i ponad dwuletniego okresu realizacji projektu. Jeżeli już, to powinien być stosowany wyłącznie dla jednego roku obrachunkowego (roku realizacji projektu), a na następny rok inny średnioroczny kurs z roku poprzedniego. W tym stanie rzeczy niemal cała sprawozdawczość z programów i projektów była błędna i później została w części skorygowana.
Memorandum unijne dawało, zasadniczo, swobodę władzom krajowym w stosowaniu kursu walutowych przeliczeń. Należało więc zastosować taki rodzaj kursu złotego, który gwarantowałby stronie polskiej stosowanie takich instrumentów kursowych, które wzmacniałyby w każdym przedziale tematycznym interes krajowy. UKIE i jej fundacja „Fundusz Współpracy” miały wskazać, jakie kursy walutowe powinny być zastosowane, i kogo – NBP czy EBC, i dla jakiego przedziału czasowego realizacji projektów, oraz podawać stan wykorzystania w poszczególnych projektach dotacji unijnej. Brak uzgodnień pomiędzy tymi urzędami, a ministerstwem finansów i NBP powoduje, że nadal na tym odcinku występuje dowolność stosowania kursów walutowych, powodująca w konsekwencji znaczne straty w wydatkach budżetowych a przede wszystkim w bezzasadnym gospodarczo odpływie kapitału dewizowego z Polski.
e) Nadzór i przepływ informacji wykonawczych w praktyce
Płatnik powinien przedkładać realizatorom projektów – pomocobiorczym podmiotom –informacje finansowe o stopniu wykorzystania przyporządkowanych na dany projekt unijnych środków pomocowych, i za każdy rok uzgodnić rodzajowo te wszystkie dane finansowe z pomocobiorcą, a tego dotychczas nie robi, co powoduje bałagan, chaos i niewiedzę u pomocobiorcy w przedmiocie wykorzystania tych unijnych środków pomocowych. Przed podmiotem realizującym projekt zataja się również dopłaty budżetowe w tytule różnic kursowych, a różnice te nie powinny obciążać pomocobiorcy. Pomocobiorca podmiotowego projektu ma w czasie jego przyjmowania przyznane, na cele realizacyjne projektu, unijne środki dewizowe, które w UKIE po kursie europejskiego banku centralnego są w równowartości złotówkowej wyrażane. Te wszystkie zagadnienia rozliczeniowo-dewizowe można praktycznie i należycie ocenić, znać dane liczbowe o stopniu i kwocie wykorzystania unijnej dotacji, wykorzystania krajowych środków aby pomocobiorca i władze mogły należycie ocenić efektywność unijnej pomocy oraz jej stopień importochłonności.
2. Zasady rządowego współfinansowania realizacji projektów.
W memorandum już dla programu 98 przyjęto zasadę o symetrycznym współfinansowaniu realizacji projektu przez rząd, czyli z budżetu centralnego. Zasadę tę przyjęto dla wszystkich następnych po roku 1998 programów i ich projektów. Wymóg krajowego współfinansowania był warunkiem realizacji subwencji unijnej w znaczeniu również warunku technicznej realizacji unijnej płatności. Najpierw musiało nastąpić uruchomienie płatności ze środków narodowych a następnie, z zasady symetryczne kwotowo, następowało uruchomienie płatności czy wydatku ze źródła unijnego. Warunek ten był głównym czynnikiem sprawczym ograniczającym efektywne wykorzystywanie tej unijnej pomocy. Terminowa realizacja projektów i to w różnorodnych uwarunkowaniach wymagała, aby ta symetria zobowiązania finansowego rozkładała się na etap końcowy, a nie na początkowy, w którym obowiązywałaby zasada wyrównywania stanu zobowiązań. W faktycznym stanie pomocodawca sprawował funkcję jakby monopolu decyzyjnego w przedmiocie pomocowo-projektowym. Tego rodzaju warunki pomocowe powodowały zbyt duże uzależnienie formalno decyzyjne pomocobiorcy od delegatur pomocodawcy – przedstawicieli Komisji w Polsce. Rzutowało to na przewlekłość czasową i uciążliwość współpracy rzutującą na nieterminowe i niepełne wykorzystywanie poziomu przyznanej unijnej dotacji pomocowej.
Władze państwowe priorytetowo traktowały współpracę w ramach programu Phare i dla każdego programu zapewniały w budżetach rocznych środki na obsługę tych programów i ich projektów, które przyjęły. W ramach zobowiązania o wspófinansowaniu projektobiorcy krajowi otrzymywali środki, ale ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu zadaniowego i bez zgody na przedłużanie realizacji projektu i terminu wydatkowania środków. W okresie lat 1997-2001 wszelkie środki rządowej dotacji były prowadzone na wspólnym dla całości rozliczeń rachunku, a ich wydatkowanie było ewidencjonowane zbiorczo. Dlatego tak trudno wrócić do przeszłości i dokładnie określić kwoty wydatków krajowych i agencyjnych na poszczególne projekty i ich umowy czy kontrakty. W zasadzie rozliczano się skrupulatnie z rządowej dotacji, która zawsze była przyporządkowana do zadania projektu, a niewykorzystane środki dotacyjne były terminowo budżetowi zwracane.
Począwszy od roku 2001 pomocobiorca realizując projekt prowadzi w banku jednostronny rachunek bieżący dla
Ryszard Ślązak
Najnowsze komentarze